編者按：街區(qū)制，這個(gè)略顯陌生的名詞近來(lái)成為熱議焦點(diǎn)。2月21日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》提出“新建住宅要推廣街區(qū)制”、“原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”、“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)”，引發(fā)輿論普遍關(guān)注。本文探討了街區(qū)制在中國(guó)實(shí)現(xiàn)的前提以及如何通過(guò)利益引導(dǎo)手段、行政征收手段促進(jìn)現(xiàn)有封閉小區(qū)街區(qū)化改造。

馮子軒

    法學(xué)博士，西南政法大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師。

    研究領(lǐng)域：行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)與政府規(guī)制理論。

    近年來(lái)，伴隨著城市化進(jìn)程引發(fā)的城市集聚效應(yīng)，中國(guó)的“城市病”癥狀日趨嚴(yán)重，諸如人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、能源浪費(fèi)等問(wèn)題，引發(fā)民意憤然。在此背景下，2016年2月21日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》)出臺(tái)，旨在從政策層面破解中國(guó)“城市病”，引導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展的正確導(dǎo)向。《若干意見(jiàn)》首提“街區(qū)制”，因事關(guān)千家萬(wàn)戶的切身利益，一經(jīng)出臺(tái)即引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注�！敖謪^(qū)制”是城市建設(shè)布局的新觀念，也是對(duì)世界城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，對(duì)于促進(jìn)土地節(jié)約，改善城市道路微循環(huán)有著顯著意義。當(dāng)然，作為后發(fā)國(guó)家，中國(guó)借鑒他國(guó)城市規(guī)劃先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)無(wú)可厚非，但從政策文件到具體執(zhí)行還有一段長(zhǎng)路要走，中國(guó)版“街區(qū)制”的實(shí)現(xiàn)必須廣納民意，依法推進(jìn)。

    一、“立法先行、修法先行”：街區(qū)制實(shí)現(xiàn)的前提

    封閉小區(qū)、單位大院是傳統(tǒng)城市規(guī)劃理念的產(chǎn)物，合法存在多年，已成既定法律事實(shí)與利益格局。目前而言，涉及到居民住宅的立法文件包括《憲法》、《物權(quán)法》等，已構(gòu)成較為完善的法律制度體系。如，《憲法》在總綱中明確規(guī)定：“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，憲法是國(guó)家的根本大法，明示對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的基本精神；《物權(quán)法》緊跟其上，細(xì)化物的歸屬和保護(hù)權(quán)利人的具體規(guī)范，明確了業(yè)主對(duì)建筑區(qū)劃內(nèi)的共有部分享有共有權(quán)，具體內(nèi)容為：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個(gè)人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有”。一旦推進(jìn)“街區(qū)制”，將對(duì)現(xiàn)有法律制度體系提出挑戰(zhàn)，如業(yè)主無(wú)法充分享有法定建筑區(qū)劃內(nèi)共有部分的共有權(quán)，小區(qū)規(guī)劃許可的審查標(biāo)準(zhǔn)也將面臨爭(zhēng)議等。

    基于公共利益的考量，國(guó)家可以調(diào)整已有的城市規(guī)劃管理模式，但其前提是妥善處理好政策與法律之間的關(guān)系，尤其是國(guó)家政策與法律制度之間出現(xiàn)沖突的情況下，政策的推行務(wù)必遵循“立法先行”、“修法先行”的基本原則，否則將損害法律權(quán)威性，破壞法治建設(shè)進(jìn)程。中國(guó)的政體結(jié)構(gòu)決定了國(guó)家政策和法律制度在本質(zhì)上并無(wú)沖突，但法律具有一定的滯后性，政策因其靈活性可在一定程度上彌補(bǔ)這種缺陷。我們認(rèn)為，政策與法律出現(xiàn)不一致的情形下，國(guó)家政策需經(jīng)過(guò)立法、修法程序被置換為法律規(guī)范以后方能適用，這才是依法治國(guó)的題中之義。具體而言，實(shí)現(xiàn) “街區(qū)制”，必須廣納民意，啟動(dòng)相關(guān)立法與修法程序，既可仿效西方國(guó)家制定專(zhuān)門(mén)的街區(qū)立法，對(duì)街區(qū)的規(guī)劃與保護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，也需就現(xiàn)行法律制度與“街區(qū)制”的矛盾內(nèi)容進(jìn)行修改，只有在彌合政策與法律的沖突后，中國(guó)版“街區(qū)制”方能順利推行。

    二、“新住宅”：行政規(guī)劃許可手段源頭控制未來(lái)小區(qū)圍墻建設(shè)

    街區(qū)制一旦推行，將來(lái)的封閉小區(qū)建設(shè)勢(shì)必被嚴(yán)格控制。《若干意見(jiàn)》指出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”，該政策必須與當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的城市建設(shè)行政規(guī)劃許可法律制度進(jìn)行銜接。

    目前，城市土地利用與建設(shè)工程的規(guī)劃管理實(shí)行行政許可制度，即任何小區(qū)的建設(shè)單位必須獲得建設(shè)工程規(guī)劃許可證后才可進(jìn)行，其法定依據(jù)包括：法律（如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等）、行政法規(guī)（如《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》等）、部門(mén)規(guī)章（如《建筑工程施工許可管理辦法》等）、地方性法規(guī)（如《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等）、地方規(guī)章（如《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》等）以及規(guī)范性文件（如《建設(shè)部關(guān)于統(tǒng)一實(shí)行建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證的通知》等）。一般而言，中央層面立法僅對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃許可制度作概括性規(guī)定，地方立法根據(jù)實(shí)際情況對(duì)規(guī)劃許可的前置條件和審核依據(jù)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前各級(jí)立法均未對(duì)“圍墻”作出法律界定，也未明示圍墻能否被許可修建，應(yīng)屬立法空白地帶；在許可審核過(guò)程中，各級(jí)規(guī)劃部門(mén)在對(duì)待圍墻的態(tài)度上也存有相當(dāng)大的自由裁量空間。我們認(rèn)為，《若干意見(jiàn)》中“原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”，并非禁止未來(lái)一切封閉小區(qū)建設(shè)，僅是提出控制封閉住宅小區(qū)建設(shè)的基本思路，修法時(shí)要注意從規(guī)劃許可源頭控制新建小區(qū)的圍墻建設(shè)，必需對(duì)“圍墻”作出法律界定，明確小區(qū)能否建設(shè)圍墻的許可條件，并授予規(guī)劃行政部門(mén)管理亂建圍墻等違法行為的執(zhí)法權(quán)力。

    三、“舊住宅”：利益引導(dǎo)手段、行政征收手段促進(jìn)現(xiàn)有封閉小區(qū)街區(qū)化改造

    街區(qū)制一旦推行，現(xiàn)有封閉小區(qū)的格局勢(shì)必發(fā)生重大變革�！度舾梢庖�(jiàn)》指出：“……已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用……”，該內(nèi)容因?qū)ΜF(xiàn)有封閉小區(qū)業(yè)主權(quán)利將產(chǎn)生不利影響，頗受爭(zhēng)議。

    《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》）于2007年正式實(shí)施，明確規(guī)定建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地與其他公共場(chǎng)所屬于業(yè)主共有�！安饑鷫Α睂�會(huì)侵犯現(xiàn)有封閉小區(qū)業(yè)主享有的建筑區(qū)劃內(nèi)共有部分的共有權(quán)。那么，是不是政府就不能“拆圍墻”呢？事實(shí)上，基于公共利益的考量，在充分補(bǔ)償當(dāng)事人的基礎(chǔ)上，政府可以對(duì)私人物權(quán)進(jìn)行征收，這也是公法理論上的“少數(shù)人的特別犧牲”。《物權(quán)法》也規(guī)定：“因人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書(shū)或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書(shū)或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力”，這是從立法給予公權(quán)力合法介入私人物權(quán)的可能性。那么，是不是政府就可以不計(jì)后果的任性“拆圍墻”呢？答案當(dāng)然是否定的，仍是由于公共利益的考量，封閉小區(qū)數(shù)量多，居民人數(shù)非常龐大，牽一發(fā)動(dòng)全身，必須征求民意，形成立法，依法推進(jìn)。

    我們認(rèn)為，對(duì)于現(xiàn)有封閉小區(qū)的“街區(qū)化”改造有賴(lài)于政府的利益引導(dǎo)手段、行政征收手段共同推進(jìn)。第一，委托相關(guān)部門(mén)對(duì)市政規(guī)劃與封閉小區(qū)的基本情況進(jìn)行評(píng)估，并形成必拆、可拆、不拆的結(jié)論，區(qū)別對(duì)待。第二，對(duì)于可拆圍墻的小區(qū)，不采取行政征收手段，主要通過(guò)政府的利益引導(dǎo)行為，如提供特殊政策、高額補(bǔ)償、加大公共設(shè)施投入、改造周邊環(huán)境、加強(qiáng)治安管理等措施，促使居民自愿與政府達(dá)成協(xié)議，將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)降至最低。第三，對(duì)于必拆圍墻的小區(qū)，應(yīng)先采取利益引導(dǎo)的機(jī)制促使政府與業(yè)主達(dá)成一致；如無(wú)法達(dá)成一致，考慮采取可替代性方案，如修建下穿隧道等；如可替代性方案也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，方可考慮行政征收手段。上述設(shè)想，有賴(lài)于符合《物權(quán)法》基本精神的行政征收程序立法、行政評(píng)估程序立法與利益引導(dǎo)機(jī)制立法的完善。

    綜上，作為解決“城市病”的一種政策方案，中國(guó)版“街區(qū)制”有著進(jìn)步意義，而法治推進(jìn)是其實(shí)現(xiàn)的唯一徑路。盡管任重道遠(yuǎn)，我們?nèi)詷?lè)見(jiàn)其成。